Profesor ustavnog prava Siniša Karan ocijenio je da će pitanje pravne i ustavnopravne prirode akata visokog predstavnika u budućem vremenu samo dobiti na aktuelizaciji, te da kao antidejtonske i neustavne neće moći odoliti argumentima Ustava i dobiti naknadni legalitet i legitimitet, što je i bio cilj do sada neuspješnih ustavnih reformi.
Karan je dodao da su potreba i razlozi ukidanja kancelarije institucije visokog predstavnika različiti među entitetima i konstitutivnim narodima i da se na toj osnovi postavlja pitanje da li važe i da li će važiti njegovi akti, nametnuti zakoni, posebno pojedinačne odluke, kao što je oduzimanje određenih prava građanima, pravo na rad, političko djelovanje, pasivno biračko pravo.
– Predstavnici međunarodne zajednice su zabrinuti da će svi akti visokog predstavnika prestati da važe u momentu kada se okonča Aneks deset Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, što bi kao pravnu posljedicu u stvari vratilo BiH na izvorne nadležnosti po Ustavu BiH. Istovremeno, pravno posmatrano, BiH sa ovlašćenjima koje ima visoki predstavnik i radnjama koje on preduzima, možemo smatrati zemljom sa specifičnim oblikom međunarodne zavisnosti i posebnog vida starateljstva, modernog protektorata sa vidljivim odsustvom punog suvereniteta – istakao je Karan za Srnu.
On je konstatovao da OHR ima velika diskreciona ovlaštenja i nikakvu odgovornost u odnosu na domaće institucije.
Karan je naveo da je visoki predstavnik u proteklom periodu imao značajnu ulogu u uspostavljanju normativnog i institucionalnog sistema u BiH donošenjem ustavnih amandmana na ustave entiteta, zakonskih i podzakonskih akata, tumačenja propisa, promocijom reformi, mjera i aktivnosti koje su podrazumjevale nove zakone i stvaranje novih institucija na nivou BiH, kao i odlukama o smjenjivanju lica, zabrani rada, kandidovanja i političkog angažovanja tih lica.
U analizi donesenih akata visokog predstavnika, dodao je Karan, može se utvrditi da su se zakoni donosili na dva načina – u formi zakona ili u formi odluka kojima se proglašavao određeni zakon, koje su zakonodavna tijela BiH imala obavezu da usvoje u istovjetnom obliku.
– Visoki predstavnik je svoja ovlaštenja koristio selektivno, nametanjem određenih zakonskih i drugih rješenja, uz gotovo neprestano korištenje metoda pritisaka i ucjena u radu sa domaćom političkom strukturom, van njegovog mandata. Nameće zakone, mijenja entitetske ustave, može “zalediti” bankovne račune stranaka, ukinuti nižestepene sudske odluke, zabraniti određenim licima imenovanje na političke funkcije, smijeniti funkcionere na najvišem političkom nivou ili lica na nekim drugim ključnim pozicijama – podsjetio je Karan.
On je naveo da su formalni razlozi predstavljali pitanja rješavanja ljudskih prava i sloboda, izbjegličke problematike, saradnju sa Haškim tribunalom, sankcionisanje “neposlušnih” ili “nepodobnih” kadrova i ispunjavanje formalnih uslova za približavanje Evropskoj uniji, stvaranje novih institucija za potrebe tog procesa, boljeg ekonomsko-socijalnog okruženja, borba protiv kriminala i korupcije i niz ostalih pitanja.
– U vezi sa ovim su i /probosanska/ mišljenja o tome da ograničene odgovornosti koje je BiH dao Ustav, nisu bile dovoljne da se osigura stvaranje i funkcionisanje moderne države. Uloga visokog predstavnika je bila da u tom smislu “nadomjesti” dovoljan broj nadležnosti na nivo BiH svojim odlukama, a oduzme ih entitetima – rekao je Karan.
On je ocijenio da su intervencije visokog predstavnika učinile da je BiH, tim i takvim prisustvom međunarodne zajednice, bila zapravo predmet pravnog eksperimenta, sa ciljem preuzimanja odgovornosti za vođenje države od međunarodnih institucija sa tendencijom da se prenese vremenom na domaće organe.
Karan je dodao da je ovakvo široko i proizvoljno tumačenje “duha” ustavnih odredaba, nesumnjivo doprinijelo da se značajno prošire ovlašćenja na nivo BiH i srazmjerno tome, smanjenje na entitetskom nivou, mimo ustavno određene procedure, a u pravcu unitarizacije.
– Ako bacimo pogled na istoriju odluka visokog predstavnika, vidjećemo da njegovo djelovanje obuhvata sve oblasti države i društva. U praksi, OHR nije bio samo koordinator, strateg ili neko ko samo daje podsticaje, već se razvio u nadzorni organ, nalogodavca i tijelo koje sankcioniše. Čak bi se moglo reći da su u organu visokog predstavnika tri vrste vlasti ujedinjene, koji sam tumači svoje norme o svojim ovlaštenjima – konstatovao je Karan.
Karan je naglasio da u odnosu na početna, Dejtonskim mirovnim sporazumom postavljena ovlaštenja, proširenje mandata visokog predstavnika direktna je posljedica aktivnosti Savjeta za implementaciju mira, u čiju nadležnost spada i imenovanje visokog predstavnika, mada isto potvrđuje Savjet bezbjednosti UN.
– Deklaracijama Savjeta došlo je do proširivanja ovlaštenja i nadležnosti visokog predstavnika. Postojanje Savjeta nije predviđeno niti utvrđeno Dejtonskim mirovnim sporazumom, odnosno aneksima četiri i deset – napomenuo je Karan.
On je naglasio da je, između ostalih, OHR-u namijenjena i uloga ”korektora” Ustava BiH, te je tako ustavna situacija i nemogućnost proširenja nadležnosti institucija BiH u redovnoj parlamentarnoj proceduri nadomještena ulogom visokog predstavnika.
– Operativno i normativno posmatrano, visoki predstavnik na tipičan anglosaksonski način, uz korištenje tom sistemu i primjerenih formulacija, u preambuli većine svojih se “poziva”, “ukazuje”, “smatra”, “cijeni”, “konstatuje”, “ima na umu”, “uzima u obzir” i ostalo, deklaracije, činjenice, uputstva koja se odnose na predmetnu materiju. Često se pri donošenju zakona poziva na odredbe Ustava koje ne predstavljaju pravni osnov za donošenje takvih zakona – rekao je Karan.
Prema njegovim riječima, visoki predstavnik je od uspostavljanja donio čitav niz odluka kojima je direktno uticao na ustavotvornu, zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast u BiH, ali je i mijenjao i ukidao važeće zakone i druge propise.
– Specifičnost zakona koje je donio visoki predstavnik sadržana je u uobičajenoj odredbi tih zakona, odredbi da “zakon stupa na snagu kao zakon BiH, na privremenoj osnovi sve dok Parlamentarna skupština BiH ne usvoji ovaj zakon u odgovarajućem obliku, bez amandmana i dodatnih uslova”. Visoki predstavnik donosio je i pojedine odluke za koje se može reći da imaju karakter pojedinačnog akta /smjene ličnosti/ – rekao je Karan.
On je dodao da se Ustavni sud u par navrata bavio ocjenom ustavnosti nametnutih zakona od visokog predstavnika te konstatovao da nisu podložni kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlaštenja.
Karan je naveo da je visoki predstavnik, po njima, intervenisao u pravni sistem BiH supstituirajući domaće vlasti.
– U tom pogledu on je djelovao kao vlast BiH, a zakon koji je donio je prirode domaćeg zakona, te se mora smatrati zakonom BiH. Na bazi ovakvih odluka, Ustavni sud BiH zauzeo je stav da se zakoni visokog predstavnika ne mogu ispitivati sa formalnopravnog aspekta, odnosno da sud nije nadležan da ocjenjuje ovlaštenja visokog predstavnika, jer se radi o instituciji međunarodnog karaktera – istakao je Karan.
Karan je dodao da kada je riječ o mogućnosti preispitivanja pojedinačnih akata visokog predstavnika, sud utvrdio kršenje člana 13. Evropske konvencije o ljudskim pravima za koje je odgovorna BiH, jer u BiH ne postoji nikakva djelotvorna pravna zaštita od odluka visokog predstavnika, a istovremeno, pozivajući se na svoju prijašnju praksu, nije preispitivao samu odluku visokog predstavnika.
On je naveo da je teza o prestanku važenja akata visokog predstavnika neminovni pravni i politički proces u kome bi se utvrdili efekti i neželjene posljedice njihovog neodgovarajućeg ustavnog i zakonskog prenosa.
– U konačnom, visoki predstavnik, odnosno njegova Kancelarija, na ovaj način postaje jedna posebna, suverena institucija u BiH, a ne institucija međunarodne zajednice. Generalno posmatrajući, imajući u vidu institucije osnovane zakonima visokog predstavnika, ali i njegovu ulogu u reformama koje su sprovele domaće vlasti i način na koji je tu ulogu vršio, može se zaključiti da su akti ove institucije najviše doprinijeli situaciji u kojoj Ustavom BiH ustanovljen pravni sistem u stvarnosti predstavlja nešto sasvim drugo i da je država ustanovljena Ustavom BiH imaginarna, posebno u segmentu njene suverenosti, dok je njena stvarnost još uvijek u formi poluprotektorata – ocijenio je Karan.
On je naglasio da su bonska ovlašćenja visokom predstavniku omogućila da on, posebno u vremenu primjene Ustava BiH, postane najvažniji zakonodavac u BiH, oblikujući njeno državno uređenje, te da je donošenjem novih i izmjenama postojećih zakona, visoki predstavnik bitno mijenjao ustavom utvrđene principe podjele nadležnosti.
– Akti visokog predstavnika su inkorporirani u pravni poredak BiH, te se postavlja pitanje odnosa tih akata sa Ustavom BiH nakon odlaska visokog predstavnika. Ustavni sud BiH nije imao jedinstven stav, tačnije, mišljenja sudija su bila suprostavljena i različita, politički determinisana i potpuno nedosljedna u vlastitoj praksi. Iznesena ustavnopravna analiza korištenja bonskih ovlašćenja visokog predstavnika u BiH, osim što ukazuje na njegov uticaj u oblikovanju državnog uređenja BiH, ukazuje i na činjenicu da je BiH sa visokim predstavnikom postala država sa izrazito ograničenim suverenitetom i specifičnim oblikom međunarodnog starateljstva, istovremeno kršeći ljudska prava građana BiH – konstatovao je Karan.
Djelujući kao ustavotvorna i zakonodavna vlast, dodao je Karan, visoki predstavnik je vršio reviziju Ustava BiH, poremetivši ustavom utvrđenu i jasno određenu ravnotežu između entiteta i BiH, sa ciljem jačanja tendencija za centralizacijom i unitarizacijom ove zemlje.
Karan je naveo da odbrana i zaštita Ustavom uspostavljenih institucionalnih odnosa, ustavnog statusa BiH i entiteta, stepen njihove samostalnosti, državnosti i suvereniteta i podrazumijeva energično i kontinuirano analiziranje ustavnopravnih efekata prenesenih nadležnosti i djelovanja visokog predstavnika.
On je dodao da u ovom smislu zahtjevi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i vraćanje prenesenih nadležnosti na entitete imaju svoj puni ustavnopravni i politički osnov.
– O Kristijanu Šmitu ni riječi, jer nije visoki predtavnik i njegove odluke su bespredmetne – zaključio je Karan.
